大規模災害が頻発する日本において、自治体とそれを支援する自衛隊の連携がどのように行われるのかは、極めて重要な課題である。とくに、東日本大震災では、自衛隊の迅速かつ適切な災害派遣や自治体との緊密な連携・協力のあり方が問われることとなった。本研究では、自衛隊の災害派遣をめぐる法制度や諸外国の現状との比較検討を行うと共に、今後も予想される大規模災害に際し、どのような備えが必要なのかを研究したものである

先進各国で公益事業の民営化が進められているが、逆に同時に、それに対する行政的経済規制は増大している事実がある。そして、その世界各国での行政的規制方法を分析してみると、規制の公正性の担保と、民営化の進行と意義を維持するために、各国で極めて弾力的な規制手法が採用されていることがわかる。そして、その規制手法の弾力化が、従来の行政法学における硬直的な規制手法の理解に、大きな変革をせまっており、さらに、「経済行政法」という新たな学問領域を生み出す原因となっている。

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記事種別: 書評

記事種別: 文献目録

　公私協働型行政運営においては、（地域的）公共的事務・事業の実施にあたって、公＝行政＝公務員が、そのネットワークという「車輪」の「ハブ（轂）」の役割を担うという従来からの伝統的・典型的な観念にとどまれば、公私協働型行政運営における公務員法制の法理としても、従来的な公正性、政治的中立性等をその中核とする法理を堅持しておけば足りるが、例えば、公立病院事業の現状に鑑みると、公＝行政がむしろ、（地域的）公共的事務・事業の一実施主体になるにとどまると評価せざるをえない現象も生じている。公＝行政が、そのハブではなく、一実施主体であるような公共的事務・事業の実施のネットワークの拡大を現下の日本の人口減少社会を条件として考えた場合、民間労働法制にも共通する公正労働に係る観念・法理を採り入れたいわば複線型の公務員制度の構築が求められる。

　日本における地方公共団体の財務行政（地方財務行政）の適法性・適正性確保を図るのための統制制度たる住民監査請求・住民訴訟制度は、一方で、（１）2017年の地方自治法改正における、①自治体監査委員が法令の規定により行う監査等を行うに当たって従うべき監査基準の制定・公表、及び、②長による内部統制に関する方針（＝財務に関する事務等の適正な管理及び執行を確保するための方針）の制定と同方針に基づく必要な体制の整備の各法定義務化（ただし、2020年４月１日施行）によって、他方で、（２）2017年度までの３年度間の準備経過期間を経て2018年度から複式簿記を基本とする統一的な基準に基づいた財務書類を作成する新地方公会計制度が全地方公共団体で運用されることによって、今後その機能的実効性をさらに高めることになろう。もっとも、前記（１）の法的影響の如何の正確な判断・評価は、当該措置の現実の運用を待たねばならないため、本研究の実質的継続によって行わざるをえない。また、前記（２）の措置の準備導入段階での法的影響の如何についても、それが必ずしも明確であるわけではない。しかし、この点に関しては、比較研究対象としたドイツ連邦共和国においては、地方公共団体の行政運営に係る新制御モデル（Neues Steuerungsmodell）という指導構想の下での当該行政運営がここ20年ほど続くなかで、当該構想の重要な構成部分をなす複式簿記制度（Doppik）が導入され、同制度による地方財務行政の法的統制が進んでいる。そこで、当該成果が前記（２）の現状にある日本においても参照されるべきではあるが、ドイツでも新制御モデルに係る総括的検討が最近行われるようになったこと（Bruenig／Schliesky (hrsg.), Kommunale Verwalutungsreform－20 Jahre Neues Steuerungsmodel, 2017）に鑑みると、現在進行の研究動向等を並時的に検討しながらの本研究の内容的深化と実質的継続とが緊要となっている。

　地方公共団体の企業的活動の典型である地方公営企業の現在的課題は、たしかに、人口減少等に伴う料金収入の減少や、施設の老朽化に伴う更新需要の増大等へ対処しつつ、経営基盤の強化と財政マネジメントの向上を図ることにある。しかし、地方公共団体の企業的活動全体に係る現代的な諸課題に法的に対処するに当たっては、現下の日本の重要課題である地方創生の実現を想起しても、地域における民間企業活動との各種の連携（公営企業の民営化・民間譲渡や民間活用）をも視野に収めた上で、継続的な実態調査を行い、その結果を基礎として、地方公共団体の企業的活動に対する法的規制のあるべき姿とそのための理論を検討し、構築し直さなければならない。　

　日本の地方公営企業法制の現代的展開等に研究の焦点を絞って考察するに、地方公営企業の法的存在意義たる「公共性と企業性の同時並行的追求」を常に念頭に置かなければならないが、人口減少社会・日本における「地方消滅」という問題状況に照らすと、「企業性」＝「収益性」の保障は地方公営企業の公共性の確保にとってより一層不可欠の要請となっている。それ故、国でも検討がされている公営企業における経営戦略という行政計画的規制手法の有する法的意義・法的効果の分析、事業の広域化という行政手法及び規制改革に伴う民間活用という手法の各法的意義・効果の分析・検討を深化させることが極めて重要となっている。

とりわけドイツやフランスに見られる「経済行政法」という学問体系が日本においても独立した学問体系として成立しうるか、成立させる意義があるかに研究の主たる関心を持ちつつ、それとの比較法的研究を通じた日本経済行政法理論の基礎的研究を進めることとした。ドイツ経済行政法・公経済法の講学体系の検討から着手し、その体系書の検討を行うことを通じて、本研究課題にアプローチすることとした。さしあたっての到達点の概要は次の３点に纏めうる。①ドイツにおいて　das besonderes Verwaltungsrecht　という科目類型の分類範疇に包括される個別法は、共通化されており、経済行政法の科目もその中に含まれている。経済行政法は、大学における法学学修課程における重点科目（Schwerpunktbereich）となっている（Rolf Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 17. Auflage, 2011, S.1）。また、ドイツ連邦共和国は、いうまでもなく、フランス共和国とともに、ヨーロッパ共同体（ＥＣ）の原始加盟国であり、ヨーロッパ連合（ＥＵ）の主要構成国であることから、ヨーロッパ域内市場の統一を当然の前提とすることになるため、経済行政法を講じるに当たっても、必然的、かつ、不可避的に、関係するヨーロッパ連合法（EU-Unionsrecht）の法制度等への言及、叙述がなされることになり、実際にそのようになっている。②経済行政法に関する学問研究を行うに際して参照されることになる中核的な個別法律として、ドイツ国内法としては、営業法（die Gewerbeordnung）がそれであり、ヨーロッパ連合法との関係では、ヨーロッパ連合支援法規（EU-Beihilfsrecht）がそれであることが明確である。そして、それらを中心として、関連諸法が研究され、体系づけられている。③いわゆる（一般）行政法（das allgemeines Verwaltungsrecht）との関係については、行政行為の理論が経済行政法制に一般的、典型的に見られる監督措置や規整（Regulierung）の法的統制を考察する際に、また、行政行為の職権取消と撤回に関する理論が公経済法の一つと考えられている補助金法・支援法（Subventions- und Beihilferecht）の検討において、それぞれ重要となっているといったように、それら一般行政法理論（日本行政法学流にいえば、行政法総論）が経済行政法学の体系化に当たってもやはりその中核をなしているということが明確となった。このような到達点を一つの基礎としつつ、平成２６年度の科研費の基盤研究（Ｂ）の申請を行った。そして、その後、本研究遂行の母体となっている早稲田行政法研究会において、我々の研究組織には属していない学外の研究者であって、問題意識を基本的に同じくしつつも、我々とは別個独立して日本経済行政法学の体系化について研究を進めている学者から、その研究過程・成果の一端の報告を受け、問題意識の共有化と学術面での有意義な意見交換をすることができ、このことから我々の今後の研究の方針・進め方をさらに固める上で重要なヒントを得ることができた。

　内閣が平成23年6月3日に国会に提出した国家公務員法等の一部を改正する法律（閣法第74号。以下「23年法案」という。）、国家公務員の労働関係に関する法律案（閣法第75号）、公務員庁設置法案（閣法第76号）、および、国家公務員法等の一部を改正する法律等の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案（閣法第77号）の4法案（以下「改革関連4法案」という。）等によって意図した、国家公務員制度改革基本法（平成20年法律第68号）に基づく国家公務員制度に係る法制度の改革は、平成25年3月31日時点においても実現していない。改革関連4法案中、科学人事行政の今後のあり方に直接影響を与える改革案は、第三者機関であった人事院の廃止し、その諸権限を、主には使用者機関性を持つ公務員庁に引き継がせつつも、委員長のみが認証官とされ、他の2名の委員は非常勤とされる人事公正委員会に公平審査機能・権限に配分するなど複数の機関へと分散するとするものである。また、幹部職員（この定義は23年法案1条により新設される国家公務員法34条1項6号）も一般職非現業公務員でありながら、その人事行政のみが他の一般職非現業公務員のそれから切り離されて内閣人事局において掌られることとする改革案も同様である。日本国憲法の採用する近代公務員制度の意義・理念の1つに、「科学的人事行政の確立・確保」がある。人事行政の能率、公正の原則と言い換えられうるが、そこにいう「能率」は、たんなる「効率」とか、「迅速性」とか、平たくいってしまえば、「人事のしやすさ」とは全く異なるものであるはずである。当該理念は、現行法制においては、成績主義、人事院制度などの制度に具現化している。高度に複雑化し専門化している現代の人事行政が科学的・客観的に実施されるためには、人事行政機構が人事行政から恣意性・非合理性を排除する適切なものとなっていなければならない。前述の改革案は、現行の法制度に基づくよりも当該理念により親和的であり、それをよりよく実現しうるものなのかが問われるべきであろう。例えば、内閣人事局が掌る幹部人事に関しては、その公正性をいかに担保、確保するかが焦点となる。事務次官等の幹部職にある公務員も一般職公務員であるから、その人権保障はもとより、科学的人事行政の確保が当然要請される。科学的人事行政の確保の理念からすれば、幹部職員の適格性審査の実施要領策定やその審査プロセスに人事公正委員会が実効的に関与しうる仕組みを法令により整備することがその一方策として考えられようが、かかる措置は改革関連4法案には盛り込まれていない。「公務員制度は国民のためにあるという素朴な出発点に立ち返り、公務員自身の人権保障をも考慮しつつ、その将来の方向を探らなければならない」と指摘されて久しいが、改めてこの指摘が念頭に置かれなければなるまい。

　2011（平成23）年５月と８月に、同名（地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律）の、しかし、相異なる内容の２つの法律が公布され（平成23年法律第37号〔第１次一括法〕と平成23年法律第105号〔第２次一括法〕）、また、これに併せて、同年５月には、地方自治法の一部を改正する法律（法律第35号）も公布され、これら諸法律により、地方公共団体への法令等による各種の義務付け・枠付けが廃止あるいは緩和、整理されるなどの所要の見直し、さらには、前記第２次一括法により基礎自治体への権限委譲が行われることとなった。地方公共団体における行政活動への各種の法的規制が緩和されるとともに、法的権限が拡大されることにより、地方公共団体における自己決定、自己責任の範囲も同時に拡大する。したがって、地方公共団体の行政活動に対する法的統制の比重も、法律による事前統制（立法統制）から裁判を通じた法的事後統制（司法統制）へと移らざるをえず、それ故、司法統制の実効性が問われる。住民監査請求制度を含む住民訴訟法制は、地域主権改革下における地方公共団体の行政活動に対する法的事後統制の法的仕組みとして、その実効性がより一層問われることになる。　住民訴訟法制の大改正のなされた2002（平成14）年以後に下された住民訴訟判決だけでも千件は優に超える膨大な数となるため、ここでは次の２点に焦点を絞った形で本研究成果の一端を明らかにするにとどめる。一つは、地方自治法２条14項に定められた最少経費最大効果原則（効率性原則、経済性原則）の観点からする住民訴訟による司法統制の実効性如何であり、もう一つは、地方公共団体の議会の債権放棄議決（地方自治法96条１項10号）の有効性との関係からみる住民訴訟による司法統制の実効性如何である。　前者については、それが行政法原則の一つとして指摘されることがあり、重要な法原則と認識されてきている。このこと、そして、行政改革を念頭に置きつつ、住民訴訟が財務事項の司法統制の法制度であることに鑑みると、最少経費最大効果原則（効率性原則、経済性原則）の観点からする統制は今後さらに厳格にされてしかるべきであると考えるが、従来の裁判例においては、たしかに事案の詳細な検討がなされてはいるが、必ずしも厳格なものとはなっていないように思われる。　後者については、学説上は、住民訴訟上の係争事件となった事案に係る議会の債権放棄議決を無効とする見解が優勢であり、その方向での法制改革も検討されている。私も基本的にそれを無効であると考えるが、高等裁判所のレベルにおいては、有効・無効の判断は分かれている。ただし、2012（平成24）年４月20日および同月23日に最高裁判所の判決が下され、これにより裁判所における統一的な判断が示されることになるとの報道に本報告執筆の最終段階において接することとなったため、本特定課題研究期間自体は終了するものではあるが、今後も本研究自体は継続し、近い将来新たな機会を捉えて、さらなる研究成果を公にしたいと考えている。

　地方分権改革推進委員会が改革方策の一連の勧告において一貫して追求してきたことは、「地方政府の確立」である。このためには、行政事務権限、税財政権限などの自治行政権の確立とともに、地方公共団体の条例制定権の拡充という自治立法権の確立が不可欠となる。本研究ではまさにこれらの改革課題の考察、研究を進めてきたところである。ここでは、最終的な総括には当然ながらなお時日を要するので、本研究における重要な柱の１つとしてきた「条例制定権の保障のあり方」に係る報告を記載する。　「義務付け・枠付けの見直しと条例制定権の拡大」に関する改革方策が、第２次勧告（平成２０年１２月８日）および第３次勧告（平成２１年１０月７日）の２度にわたって勧告されてきた。とりわけ、第２次勧告では、義務付け・枠付けの対象範囲が整理され、その存置を許容する場合等のメルクマール（判断基準）が設定されたうえで、条例制定権の拡大を図る方向で見直しが提言された。問題は、その提言内容が条例制定権の拡充に真に資するものであるか、である。試みに、地域ごとでの対応が決定的な意味を持つ環境行政分野の法律、具体的には、いわゆる典型７公害の規制に係る法律で検証したところ、必ずしも首肯できる結果は得られなかった。すなわち、法律それ自体によって行われている義務付け・枠付けのうち、法律による直接的なそれらの廃止等が勧告されているものは、規制基準の適用区域の明確化（大防法４②、水濁法３④）、地域・区域の指定（水濁法１４の７①、土対法５①・③、騒規法３①、振規法３①、悪防法３）、計画策定（大防法５の２①、水濁法４の３①・１４の８①）、各種の公告、公示、公表（大防法５の２⑦・５の３④・１５⑤・２４、水濁法４の３⑤・４の５④・１４の８⑥・１６④・１７条、土対法５②、騒規法３②・１９、振規法３③、悪防法６）、公害の測定（大防法２０、水濁法１６④、騒規法２１の２、振規法１９、悪防法１１）などである。これらの事項を仮に条例で定めるとすることにより条例制定権の拡充を図ることが、「地方政府の確立」に大きく資するものであるかは、たしかに、環境行政分野という一部の行政分野に係る考察結果ではあるとしても、にわかには肯定しえないであろう。したがって、地方分権改革推進委員会自身が認めているとおり、次のステップである「法定受託事務」における義務付け・枠付けの見直しや、行政立法（政省令）による義務付け・枠付けの見直しが不可欠である。これらの検討を経てはじめて目指すべき「地方政府の確立」の道程が明確になると考える。

　行政の意思形成過程への国民・住民の参加をいかに法制度化していくかは、現代行政における重要な課題であり続けていること、および、行政計画策定手続制度とともにその課題の一つとされてきた、いわゆる行政立法手続に関する行政手続制度が、意見公募手続制度として、行政手続法（平成５年法律第８８号）の平成１７年改正によって当該法律のなかに整えられたことに鑑みると、国民・住民の権利利益へ大きな影響を与える行政計画類型（具体的には、土地利用規制関係の計画類型と公共事業実施関係の計画類型の２類型）について、その策定手続法制を研究することは緊要である。両類型に共通して検討されるべきことは、上述した国民・住民の計画策定への参加手続法制のあり方や、行政計画決定をめぐる争訟手続の構築をも考慮した上での事前の策定手続制度のあり方などである。これらの点について敷衍すると、これまでも意見書提出等による国民・住民の意見聴取の措置が策定手続に組み込まれてはいたが、果たして実効的なものとなっていたかには疑問があるところである。国民・住民の早期の権利利益保護の要請が一方に存するものの、行政過程の初期段階での意見申述は、行政の意思形成の公正性、適正性の確保のためのものと観念されるにとどまる虞もある。ただし、この点については、民主制に関する法観念の考察を要することでもあり、さらなる研究が必要である。また、地域の行政主体たる地方公共団体の意見申述についても、それが法的にはあまり重要視されてこなかった恨みがないとはいえない。しかし、国による計画策定手続であれば、国からの地方公共団体の自立性をも重視する現在の地方自治の法理念の下にあっては、そのことは変更を余儀なくされるであろう。ただし、国民・住民の意見との間での比重のかけ方の相違などを反映した策定手続制度をどのように構築するかについては、さらに考察を深めざるをえない。そして、これらのことはすべて、行政計画決定をめぐる争訟手続のあり方へ不可避的に影響を与える。単純に行政計画決定に抗告訴訟の対象性を認める事前手続制度とすればよいわけではない。さらに、土地利用規制関係の計画類型と公共事業実施関係の計画類型の２類型に分けた上での各類型ごとの統一的策定手続の考察が必要ではあるが、都市計画道路など都市計画事業として行われる公共事業計画を念頭に置いた場合などは、両類型の策定手続法制度間の連関をどの段階で、いかなるものとするか決定しなければならない。